영조의 탕평책: 붕당의 공존보다 국왕의 통제에 가까웠던 정치

728년, 영조가 즉위한 지 4년 만에 반란이 일어났다. 반란 세력은 충청도 청주성을 점령하고 영조의 왕위 계승 정당성까지 부정했다. 붕당의 대립은 조정 안에서 관직을 두고 다투는 수준을 넘어 왕의 자리 자체를 흔들 수 있는 위협이 됐다. 영조는 즉위 초부터 탕평을 내세웠지만, 무신란 이후에는 정치 세력을 국왕 아래에서 조정해야 한다는 필요성을 더욱 강하게 느꼈을 것이다. 나는 영조가 탕평책을 추진한 중요한 이유 가운데 하나가 붕당 간의 화합보다 자신의 정통성에 도전할 수 있는 세력을 통제하는 데 있었다고 생각한다. 그렇다면 탕평책은 붕당을 없앤 정책이었을까, 아니면 붕당을 국왕의 통제 아래 두려 한 통치 방식이었을까. 

 

영조에게 붕당은 왜 위험한 존재였을까

영조는 경종이 세상을 떠난 뒤 왕위에 올랐지만, 즉위 과정은 순탄하지 않았다. 경종 재위 중에는 왕세제였던 영조의 대리청정 문제를 둘러싸고 노론과 소론이 크게 충돌했다. 노론은 영조를 지지했지만, 소론 일부는 노론이 경종의 왕권을 위협한다고 보았다. 경종이 세상을 떠난 뒤에는 영조와 노론이 그의 죽음에 책임이 있다는 의혹도 이어졌다. 영조는 왕위에 올랐지만 모든 정치 세력이 그의 정통성을 인정한 것은 아니었다. 1728년 무신란에는 소론 강경파와 남인계 인사, 일부 지방 세력이 참여했고, 반란 세력은 영조를 정당한 왕으로 받아들이지 않았다. 반란은 진압됐지만 영조에게는 분명한 경고였다. 한 붕당이 지나치게 강해지거나 왕에게 적대적인 세력이 결집하면, 붕당의 갈등은 국왕의 지위까지 위협할 수 있었다. 영조에게 탕평은 좋은 인재를 고르게 쓰기 위한 원칙이면서도, 어느 한 정치 세력도 왕권을 압도하지 못하게 만드는 현실적인 통치 수단이었다.

 

탕평책은 모든 붕당에 같은 기회를 주었을까

탕평책은 흔히 노론과 소론을 차별하지 않고 고르게 등용한 정책으로 설명된다. 실제로 영조는 특정 붕당이 정국을 독점하는 일을 막고, 여러 정치 세력의 온건한 인물들을 함께 기용하려 했다. 그러나 모든 붕당에 관직을 같은 비율로 나누어 준 것은 아니었다. 영조가 선택한 사람들은 출신 붕당은 달라도 국왕이 정한 정치 질서 안에서 협력할 수 있는 인물들이었다. 각 붕당의 강경파보다 대립을 줄이고 왕의 조정에 따르려는 완론 계열이 주로 등용됐다. 따라서 탕평책은 붕당과 무관하게 누구에게나 같은 기회를 보장한 인사 제도라기보다, 왕이 받아들일 수 있는 인물을 각 붕당에서 골라 정국을 구성하는 방식에 가까웠다. 숙종 때의 환국 정치에서는 한 붕당이 권력을 잡으면 반대 붕당이 대거 관직에서 밀려났다. 영조는 이러한 급격한 정권 교체와 대규모 숙청을 줄였다. 대신 어느 붕당과 인물이 정치에 참여할 수 있는지를 판단하는 권한은 국왕에게 더욱 집중됐다. 붕당이 사라진 것이 아니라, 붕당의 활동 범위를 왕이 조정하는 구조가 강화된 것이다.

 

탕평정국은 어떤 성과를 만들었을까

탕평책이 왕권을 강화하는 성격을 가졌다고 해서 그 성과까지 부정할 필요는 없다. 붕당 사이의 극단적인 대립과 환국이 줄어들면서 영조는 장기간 정국을 운영할 수 있었다. 이러한 정치적 안정은 여러 이해관계를 조정해야 하는 정책을 추진할 수 있는 조건 가운데 하나가 됐다. 대표적인 사례가 1750년에 시행된 균역법이다. 당시 군역을 부담하던 양인 남성 가운데 상당수는 직접 군 복무를 하는 대신 군포를 냈다. 하지만 군역 대상자가 줄어들거나 부담이 다른 사람에게 전가되는 폐단이 쌓이면서 실제 부담이 커졌다. 영조는 균역법을 통해 군포 부담을 대체로 두 필에서 한 필로 줄였다. 군포를 내던 양인의 직접 부담을 낮췄다는 점에서 의미가 큰 개혁이었다. 다만 줄어든 군포만큼 국가 재정의 부족분을 다른 방식으로 채워야 했다. 토지에 결작을 부과하고, 어업·염업·선박에서 어염선세를 거두며, 선무군관에게 군포를 부담시키는 등의 보완책이 마련됐다. 따라서 균역법은 군역 부담을 완전히 없앤 정책이 아니었다. 군포를 내던 백성의 직접 부담은 줄였지만, 필요한 재정의 일부가 토지와 다른 경제 활동으로 옮겨 간 한계도 있었다. 그럼에도 오랫동안 누적된 군역의 폐단을 방치하지 않고 실제 부담을 줄이려 했다는 점은 분명하다. 균역법은 탕평정국 아래에서 여러 이해관계를 조정하며 시행된 대표적인 민생 정책이었다.

 

붕당이 약해진 자리는 누가 차지했을까

탕평책은 특정 붕당이 조정을 독점하는 일을 줄였다. 그러나 붕당의 영향력이 약해진 자리가 아무런 권력도 없는 중립적인 공간으로 남은 것은 아니었다. 국왕이 인사와 정국 조정의 중심이 되면서 왕에게 가까운 탕평파의 영향력이 커졌다. 영조 중·후반에는 왕실과 연결된 외척도 중요한 정치 세력으로 등장했다. 탕평에 참여한 인물들은 서로 다른 붕당 출신이었지만, 왕의 신임을 잃으면 정치적 기반을 유지하기 어려웠다. 정치 경쟁의 기준이 붕당의 명분에서 국왕과의 관계로 이동한 것이다. 이 구조는 한 붕당이 권력을 독점하거나 반대 세력을 대규모로 제거하는 일을 줄이는 데 효과가 있었다. 반면 정국 운영이 국왕의 인사 판단과 신임에 크게 의존하게 됐다는 한계도 있었다. 붕당의 폐단을 완화했지만, 왕과 가까운 세력이 새로운 정치 중심으로 자리 잡는 문제까지 해결하지는 못한 것이다.

 

영조의 탕평책을 공정한 정치라고 할 수 있을까

영조의 탕평책은 실패한 정책은 아니었다. 불안정한 왕위와 격렬한 붕당 대립 속에서 정국을 장기간 유지했고, 균역법과 같은 정책을 추진할 정치적 조건도 마련했다. 그러나 이를 현대적인 의미의 공정한 인사나 모든 정치 세력의 동등한 화합으로 해석하기는 어렵다. 영조가 원한 것은 각 붕당이 같은 권력을 나누어 갖는 정치보다, 어느 한 붕당도 국왕을 압도하지 못하는 질서에 가까웠다. 탕평책은 붕당의 권력을 약화했지만 권력 자체를 고르게 나누지는 않았다. 붕당에 분산돼 있던 정치의 중심을 국왕과 그가 선택한 사람들에게 옮긴 정책이었다.

 

[참고]

-조선왕조실록, 『영조실록』 탕평책·무신란·균역법 관련 기사

-국사편찬위원회 우리역사넷, 「영조의 탕평 정치」

-국사편찬위원회 우리역사넷, 「균역법의 시행」

-한국민족문화대백과사전, 「탕평책」

-한국민족문화대백과사전, 「무신란」

-한국민족문화대백과사전, 「균역법」

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